Робота над помилками: що мають врахувати чиновники при розподілі коштів на підтримку фермерів?

У держбюджеті 2020 передбачено виділити на фінансову підтримку сільгоспвиробників 4 млрд грн. З них 1 млрд грн — на часткову компенсацію вартості с/г техніки та обладнання (з них 563 млн грн — на виплати за жовтень-листопад 2019 року), 1 млрд грн — на тваринництво, 1,2 млрд грн — на здешевлення кредитів, 400 млн грн — на садівництво і ще 400 млн грн — на фермерство. Кінцеве бачення щодо держпідтримки буде представлено  на слуханнях аграрного комітету 11 лютого.

У чому полягають основні недоліки підтримки фермерів «по-українськи» та яким чином варто було би покращити цей механізм? 

Урок № 1: недостатнє фінансування

Бюджетним кодексом України до 2021 року передбачено підтримку агровиробників на рівні 1% від випуску продукції у сільському господарстві. За інформацією Мінфіну, у 2019 році на програми держпідтримки АПК було спрямовано 4,5 млрд грн (1% від аграрного ВВП за 2018 рік становив 3,6 млрд грн). Важливо зазначити, що допомога сільгоспвиробникам регулюється угодою між Україною та СОТ. Вона накладає певні обмеження на деякі види внутрішньої державної підтримки. Так, зокрема, на дотації на сільгосппродукцію, компенсацію різниці між закупівельною та ринковою цінами, пільгове кредитування та інші заходи, які викривляють торгівлю та виробництво — т.зв. «жовті скриньки» СОТ, щорічний сукупний вимір підтримки по яким не повинен перевищувати 3 млрд 43 млн. Додатково Україна може кожен рік витрачати на «жовті» непродуктові програми до 5% від річної вартості виробництва валової продукції сільського господарства та по кожному окремому товару до 5% від його річної вартості. Україна ніколи не користувалась цими додатковими можливостями сповна.

Водночас немає жодних обмежень щодо програм, які не спотворюють торгівлю чи виробництво. До таких відносять підтримку наукових досліджень, боротьбу зі шкідниками і захворюваннями, навчання та консультації, зокрема. В Україні, наприклад, фермери можуть скористатись послугами дорадництва і отримати державне відшкодування в розмірі до 90% їх вартості. Але ця програма має певні недоліки, пов’язані з умовами, зазначеними в порядку, обмеженим колом користувачів послуг, переліком цих послуг, відсутністю стимулів: фермер — програми підтримки — дорадник тощо. Окрім цього, бізнесу може знадобитись кілька консультацій, а ринкова вартість роботи кваліфікованого консультанта коштує 200 євро за консультацію. Згідно ж бюджету 2019 р. максимальний обсяг підтримки на одне господарство чи кооператив становить 10 тисяч гривень.

В цілому, за даними 2014−2019 років, частка видатків розвитку у структурі бюджетних програм державного бюджету, які спрямовувались на сільське господарство, лісове господарство та мисливство, рибне господарство, у розрізі економічної класифікації складала від 14,2% до 51,3%. Однак варто звернути увагу, що після стрімкого зростання у 2017 році до 51,3%, частка видатків розвитку поступово починає зменшуватись, а оплата праці зростати.

Урок № 2: недосконала адміністративна робота

Ситуація, що склалася в аграрному секторі — це своєрідний виклик в частині керування та визначення напрямків підтримки агровиробників. Ліквідація Мінагрополітики, призначення нового керівництва, відповідального за цю сферу, відсутність чіткого плану дій та законодавчо затвердженої стратегії, впровадження земельної реформи, зміна обсягів та напрямів фінансування програм бюджетної підтримки формують стан непередбачуваності та безсистемності в роботі. Як свідчить міжнародний досвід, при здійсненні бюджетних розрахунків видатки повинні чітко пов’язуватися із напрямками політики шляхом агрегації їх у загально визначені програми, а при розрахунку витрат робиться наголос на ефективності і плануванні результатів на середньостроковий період. Таким чином, бюджетні програми повинні формуватися з конкретними результатами, які мають бути досягнуті розпорядником коштів, у поєднанні із жорсткими бюджетними обмеженнями (граничними обсягами витрат).

В Україні скасування спецрежиму ПДВ та запровадженням прямої підтримки сектору, зміна кількості програм та ситуативне коригування їх порядків протягом 2017−2019 рр. свідчать про середньострокову невпорядкованість та створюють несприятливі умови для ефективного бюджетного планування. І, як результат, окремі цілі, напрями і завдання, визначені стратегічними документами, залишаються декларативними, а реальний ресурс на їх реалізацію не виділяється з бюджету. Головний розпорядник коштів має враховувати ключові показники, що відображають, чому розрахована чи зафіксована саме ця сума на реалізацію конкретної програми підтримки. В Україні, на жаль, так звана costing methodology, що визначає причини впровадження тієї чи іншої програми або якісного обґрунтування обсягу її фінансування, відсутня. Два роки тому передбачені на підтримку кошти бюджету не витратились (зокрема, тваринники не вибрали 2 млрд грн), і ніхто за це не «карав» міністерство, в кінці року було здійснено секвестр бюджету. Попри все, у 2018 році урожайність була рекордною, а агроекспорт приніс 40% усієї валютної виручки від експорту.

Читайте також: ПДВ повертається: як змінить ринок скасування «соєвих правок»?

Протягом 2018 року вітчизняні господарства наростили виробництво продукції рослинництва на 10,7%: позначилися високі врожаї та рекордні валові збори. Якщо проаналізувати ситуацію в розрізі категорій виробників, то сільськогосподарські підприємства збільшили виробництво на 14,8%, а господарства населення — на 4,4%. Постає питання: а чи потрібно взагалі виділяти кошти на галузь, яка і без підтримки динамічно розвивається? Звісно потрібно, але на що? І розмір підтримки, і її спрямування має визначатись відповідно до потреб товаровиробників, стратегії аграрної галузі і світових тенденцій. У нас на законодавчому рівні стратегію не затверджено, а відтак у бюджетних програмах прослідковується відсутність відображення усіх стратегічних показників з програмних документів за якими працює сектор.

Урок № 3: слабка ініціативність з боку агровиробників

Деякі фермери нарікають, що не отримують підтримки. Коли їх запитують про те, а чи подавали вони відповідну заяву, то відповідь така: «Ні, ми не подавали, тому що дають іншим, та все вже вирішено». Така позиція неправильна, потрібно використовувати можливості і подаватись. Для цього, зокрема, існує дорадницька програма, про яку йшлося вище, працюють галузеві асоціації, які надають певні послуги своїм членам в рамках їх внесків. Якщо фермер не отримає підтримки за першим разом, слід проаналізувати причини відмови та подаватися на програму знову.

Якщо підтримку отримують ті, у кого «і так багато коштів», це не означає, що вони роблять це в незаконний спосіб. За даними аудиту Рахункової палати, у 2018 році чотири пов’язані між собою підприємства отримали майже 40% загального обсягу державної підтримки АПК, виділеної за двома бюджетними програмами — державна підтримка галузі тваринництва (2,4 млрд грн) та розвитку хмелярства, закладення молодих садів, виноградників та ягідників і нагляду за ними (0,4 млрд грн). Причиною цього визначено «недосконалі існуючі механізми надання державної підтримки», але про незаконність будь-яких операцій з боку агровиробників по отриманню цих коштів не йшлося. Можна припустити, що у великих гравців ринку набагато більше ресурсів на те, щоб правильно підготувати документацію відповідно до Порядку використання бюджетних коштів, подати її вчасно із супроводом юристів, розрахуватися згідно порядків і все чітко відобразити в бухгалтерському обліку. З огляду на це, вони мають більше шансів на отримання компенсації.

З іншого боку, не всі наші фермери «білі та прозорі» із офіційною юридичною реєстрацією і веденням господарства. Є ситуації, коли в них з бухгалтерією і веденням обліку не все в порядку, працюють без реєстрації, наймають робітників неофіційно. Часто у них відсутня стратегія та будь-яке планування чи прогнозування діяльності. На жаль, це звична практика для української економіки.

В зарубіжних країнах також проблеми «суперництва» за бюджетні гроші між фермерами і холдингами, між державами в рамках Common Agricultural Policy (Спільна аграрна політика), між екологами, «зеленими» та індустріальними виробниками в частині субсидування тваринництва та наслідків для планети тощо.

Урок № 4: неможливість оцінити ефективність держпідтримки

Оцінити ефективність виконання програми сповна досить важко через брак даних. Раніше була проблема з макроекономічними показниками, даними по публічних фінансах і коштах, але не було проблеми по підприємствах, оскільки мали можливість користуватися повною формою № 50-сг., робити запити в Мінагрополітики та аналізувати динаміку розвитку підприємств. Тепер навпаки. Наразі фінансова звітність — це комерційна таємниця підприємств, і не для всіх сільгоспвиробників обов'язковою є форма № 50-сг, що унеможливлює здійснення розгорнутого аналізу економічної діяльності аграрного підприємства (крім публічних). Можна використовувати систему YouControl, купувати бази даних або користуватись неофіційними джерелами, але ця вибірка буде некоректною та нерепрезентативною, якщо існує потреба підтвердити припущення експертів щодо цільового та ефективного витрачання бюджетних коштів.

Дослідження, проведене експертами Проекту SAFPI за період 2014−2019 рр., виявило, що практично всі бюджетні програми Мінагрополітики містять велику кількість результативних показників, які перевищують їх практичне використання. Також показники ефективності та якості програм часто мають суто описовий, статистичний чи фінансовий характер.

У 2018 році відповідно до Постанови КМУ № 101 було проведено spending review (огляд видатків), зокрема, у сфері агропромислового комплексу в частині фінансової підтримки розвитку фермерських господарств. За прогнозними даними, завдяки дії цієї програми, обсяг виробництва валової сільськогосподарської продукції мав би зрости на 2%. Згодом стало зрозуміло, що за такий короткий термін (огляд потрібно було завершити фактично за два місяці) неможливо якісно проаналізувати витрати. Зрештою відзвітували, що ця програма є ефективною, а kpi досягнуті (рівень аграрного ВВП підвищився на 2%). Але не можна прослідкувати за тим, що саме завдяки цій програмі підтримки ВВП дав такий приріст. У Порядку використання коштів до цієї програми відсутня інформація, яка би вказувала на можливий аналіз впливу витрачених коштів на досягнення мети програми.

Читайте також: Представник програми USAID: Україна як супер-лабораторія, де одночасно відбувається і передача влади на місця, і об'єднання громад

Другий spending review почався навесні 2019 і закінчився 1 листопада минулого року. Це був огляд витрат в частині фінансової підтримки заходів в агропромисловому комплексі на здешевлення кредитів, основними цілями якої є забезпечення продовольчої безпеки держави, підвищення конкурентоспроможності вітчизняної сільськогосподарської продукції, ефективності галузей, розширення участі України у забезпеченні світового ринку сільськогосподарською продукцією. Як виміряти конкурентоспроможність, тобто побачити, що мета програми досягнута? Здешевлення кредитів використовується для двох потреб — погашення заборгованості по поточних витратах і для здійснення капітальних інвестицій у виробництво. Наскільки куплений трактор оптимізував роботу фермера, підвищив його ефективність чи продуктивність? Ще раніше можна було з форми № 50-сг. подивитись по усіх підприємствах, що в них, умовно кажучи, підвищилась рентабельність, тому ця держпідтримка мала вплив, значить цей трактор дозволив виробити більше продукції чи зекономити пальне або інші витрати, і рентабельність відповідно зросла. Тобто припустити, що це пов'язано із державною підтримкою. Наразі такі дані доступні в разі персонального звернення на підприємство.

Урок № 5: відсутність інноваційності у програмах державної підтримки

Сільське господарство, як галузь по вирощуванню кукурудзи чи зерна, — це вже вчорашній день. Розвинені держави та підприємці переходять до підтримки органіки, розвитку сільських територій, енергоефективності та енергозбереження на фермах, зменшення парникових викидів від тварин, а ми досі відшкодовуємо з бюджету поточні витрати на ведення діяльності підприємств. При цьому часто підприємства не слідкують за сівозмінами посівів та диверсифікацією виробництва, вирощують те, на що сформована вигідна ціна. За кордоном з бюджету підтримують екологію, стимулюють підприємства, які створюються на селі молоддю, жінками-підприємицями. Увесь світ відходить від традиційних напрямів підтримки і заохочує те, що пов'язано з органікою, кліматом, збереження якого в нас також задекларовано в Єдиній комплексній стратегії розвитку сільського господарства та сільських територій на 2015−2020 роки.

З 2021 року нову Common Agricultural Policy (Спільна аграрна політика) планують більш тісно пов'язати з екологічними вимогами. В Німеччині прокотились страйки з вимогою зменшити підтримку індустріального тваринництва і спрямувати кошти на розвиток сільського середовища, органіки тощо. У Польщі так само підтримують сільську територію та сільський туризм. У Нідерландах ланцюг «бізнес-держава-наука» надав країні перевагу в конкуренції на світових ринках. Тут підтримують енергозберігаючі теплиці, системи точного землеробства (GPS і безпілотні літальні апарати) і технології, що підвищують стійкість сільськогосподарських культур. В Україні ж законопроект № 8275, що стосувався БПЛА (безпілотних літальних апаратів) в частині включення їх до переліку техніки та обладнання для компенсації вартості, було відхилено.

Слід пам’ятати, сільське господарcтво — специфічна галузь, і її підтримка не має прив'язуватись лише до економічної ефективності. Будь-яка розвинена країна світу в ідеалі має дбати, насамперед, про свою внутрішню продовольчу безпеку, а вже потім про задоволення потреб інших країн світу. Неправильно експортувати продукцію найкращої якості, а собі залишати решту. Окрім того, попри тенденції урбанізації, в Україні, за статистикою, третина населення проживає в селі. Це не можуть бути занедбані ділянки, оскільки потрібно розвивати сільську територію і виділяти фінансові ресурси на те, щоб підтримка підприємств відображалась на добробуті селян. Сприяння сільському розвитку, допомога в створенні аграрних хабів при університетах та наукових установах, сільський туризм, export promotion та навчання — ось деякі види підтримки, які не викривлюють торгівлю і виробництво, а розвивають аграрний сектор.

Читайте також: Аграрний 2019-й: земельне питання «обвалило» ринок техніки

Формування середньострокового секторального стратегічного плану (Medium-Term Sector Expenditure Framework) має стати постійною практикою головного розпорядника коштів в аграрному секторі. При підготовці документів на наступні періоди повинна забезпечуватись послідовність та спадковість попередніх планів. Це дозволить формувати виважену та передбачувану галузеву політику, й сприятиме ефективному використанню бюджетних коштів.