Невдала децентралізація: чому спроби "підняти" село не вдаються?

Віталій Саблук, заступник директора Інституту аграрної економіки

Соціальне, екологічне, культурне, духовне чи будь-яке інше питання діяльності місцевих громад опирається на економічний базис. Все потребує фінансового забезпечення. В системі економічно-соціальних відносин розвинених країн формування економічної самодостатності місцевих громад є одним із небагатьох головних державних пріоритетів. Така політика базується на глибоких принципах суспільної організації та чітко визначених цілях розвитку. Перенесення певних механізмів з європейських країн до нас без належного глибокого розуміння для чого вони впроваджені в Європі і на що спрямовані автоматично не забезпечать належного ефекту. Децентралізація в європейському розумінні є глибокою філософією суспільного устрою, а не просто моделлю адміністративного та бюджетного перерозподілу. Поки що в Україні ще дуже зарано говорити про вихід на сталий сільський розвиток. Більше того, статистика показує: в багатьох питаннях тенденції сталої сільської деградації (вибачте за термін) не те що не подолані, а навіть не уповільнились.

В чому ж причина?

Говорячи про економічну спроможність місцевих громад ми упускаємо з поля зору принцип, який є настільки аксіоматичним, що навіть не піддається обговоренню і є для політик розвинених країн базовим: економічна спроможність складається зі спроможності громадян - членів громади, із спроможності місцевого бізнесу і бюджетної спроможності. Для забезпечення сталого розвитку всі три складові повинні стало зростати. Інколи навіть стверджують, що спроможність бізнесу важливіша за бюджетну вдвічі, а громадян – втричі. Це правило 1+2+3=базис має два наслідки. Перший: збільшення 1\6 далеко не гарантує зростання всього базису, якщо знижується 2\6 і 3\6, спроможність громадян і спроможність місцевого бізнесу. Другий: ця 1\6, бюджетні гроші, залежать від 2\6 і 3\6, грошей місцевого бізнесу і громадян, так як по своїй суті є лише усуспільненою через механізм податків їх часткою.

Читайте також: Пожива на аутсорс: чому Аграрний фонд буде вирішувати проблему з добривами

Почнемо із самої значимої, за баченням європейців, складової – спроможності людей. Взагалі, говорячи не лише про проблеми села, але й взагалі про соціально-економічну політику Європи, слід зазначити, що у її центрі є людина, як окремо, так і в спільній дії в рамках громади, а не виробництво продукції чи стан території, як це деколи у нас розуміють. Будь-який політик чи урядовець з Європи скаже, що найголовніше - аби у людей доходи зростали. Фермери – щоб дорожче продавали свою продукцію, тобто, щоб конкурували не ціною, а за рахунок інших факторів, в першу чергу – якістю. Виробники важкої і легкої промисловості в містах – теж щоб робили найкращі авто, трактори і одяг, і добротно заробляли. Настільки добротно, щоб могли в повній потребі купити якісних національних продуктів харчування. Відповідно, фермери теж настільки, щоб могли в повній потребі купити найкращі вітчизняні авто, трактори і вдягнутися. І щоб купували один в одного все частіше і частіше: економіка як двигун - генерує більше тяги лише при більших обертах.  При цьому головним піклуванням на Заході є довіра виробників та споживачів до дій урядів, або так звані позитивні очікування. Сучасні теорії економіки стверджують, що головним рушієм зростання економіки є саме базовані на довірі очікування, а не собівартість, ціна чи обсяги виробництва. Довгострокові призводять до розширення виробництва, інвестицій в нові технології, зростання купівель споживачами, а співвідношення короткострокових очікувань – до цінової стабільності. Політика підтримки на Заході спрямована на стимулювання продажів і закупівель продукції, що містить більше доданої вартості, відповідно, є відносно дорожчою. Політику підтримки, яка направлена на збільшення обсягів і здешевлення собівартості за рахунок бюджетних грошей, яку продовжують сповідувати у нас, більшість в Європі назве хибною.

Важливо цю відмінність розуміти і з іншого кута зору: в центрі уваги - людина конкретна, а не середньостатистична. Конкретний споживач, конкретний виробник. Тому головним інструментом підтримки розвинених країн є, з одного боку, адресна (індивідуальні для кожного) пряма підтримка, і різні, з другого, в залежності від рівня доходів, ставки податків.

Читайте також: Спільна оранка: як селяни вирішують проблему нестачі сільгосптехніки

Відповідно, європейці створили певну систему стимулювання людей до економічної активності: на доходи від індивідуальної трудової діяльності надали нульові або низькі ставки податків і спрямували на їх збереження більше компенсаційних виплат в той час, як доходи від капіталу, в тому числі від здачі в оренду та від дивідендів з засновництва, оподатковуються на загальних підставах (більш детально згадано в номері за листопад 2016 року). Особливо слід звернути увагу на неоподатковувані мінімуми доходів від трудової участі (які, не дивлячись на назву „мінімум” є досить суттєвими – від 5 тисяч євро до 9,5 тисяч фунтів стерлінгів в рік). Цей інструмент важливий в декількох контекстах. В контексті загальної політики - у розвинених країнах справедливо вважають, що оподаткування тих, хто не має інших капіталів окрім власної праці, з першого євро чи долару доходу, коли вони не в змозі задовольнити елементарні потреби в їжі чи одязі для себе та своїх дітей, призводить до масового уникнення оподаткування, пів-країни стає податковими порушниками. І в контексті політики децентралізації – цей інструмент, „здизайнований” урядами, насправді ж є чи не найдійовішим для місцевої влади.

Як він працює „на місцях”? Знову використаємо порівняння економіки з двигуном, яке досить просто і влучно спрацьовує як на макро-, так і на мікрорівні. Принципи навчання керівників органів місцевого самоврядування в розвинених країнах доволі схоже по своїй суті з принципами навчання водіїв-початківців: для економіки сім’ї чи людини конструктори податкової системи передбачили неоподаткований мінімум для того, щоб вона могла сама себе само утримувати, подібно до того, як конструктори автомобіля передбачили необхідні обороти холостого ходу для двигуна, щоб він не заглох. Стягувати податки можна лише якщо економіка сім’ї (людини) має вищі за мінімум доходи подібно до того, як відпускати педаль зчеплення можна лише якщо двигун має більші понад холостий хід оберти. І, нарешті: щоб впевнено керувати громадою, треба спочатку допомогти її членам і сім’ям розкрутити свої господарства, подібно до того, що впевнено зрушити авто з місця можна лише за умови, що перед тим, як відпускати педаль зчеплення, була натиснута педаль „газу”.

Читайте також: Цукрова карта: основні тренди ринку у світі та у окремих країнах

Програми стимулювання малого бізнесу членів громад, допомоги початківцям, тощо, є найбільш важливими в контексті сталого розвитку. За рахунок „поточних” податків місцева влада забезпечує не лише виконання покладених на неї законами функцій, але й розширює базис для „майбутніх” податкових надходжень. Важливо зауважити, при цьому, що така функція „каталізатора” економічної активності віддана саме місцевим органам влади. „Педаль газу” тиснуть вони, а не центральна влада, яка лише передбачила таку можливість і стимулює місцеву до активного натискання. На останньому аспекті потрібно зупинитись більш детально –  уявлення не лише пересічного українця, але й більшості урядовців про механізми підтримки малих виробників аж дуже дисонують з європейськими реаліями.

     Джерело: bmel.de

Для прикладу скористаємось слайдом з сайту Мінсільгоспу Німеччини. Як бачите, найбільшу питому вагу у прямій підтримці цього відомства мають кошти спрямовані на підтримку програм місцевих громад, зокрема тих, які стимулюють економічну активність і виводять малий і місцевий бізнес на стабільні „оберти понад холостий хід”. Для більшості аграрних та інших міністерств євро країн пріоритети будуть розставлені так: спочатку, найвищий пріоритет, - підтримка програм місцевих громад із стимулювання своїх громадян до розширення, підвищення конкурентноздатності, економічної та соціальної ефективності свого бізнесу. Наступний пріоритет – прямі компенсації (за пенсійні відрахування, за соціальні та медичні страховки, таке інше) громадянам, які власноруч зайняті у своєму виробництві і чиї доходи нижчі або не суттєво вищі за межу мінімального доходу. Прямі дотації „на гектар” – останній, в цьому ряду із трьох, пріоритет. І то такі виплати без врахування розміру господарств і природи доходів будуть виплачуватись за умов дотримання низки інших (зв’язаних) умов. В 2014 році в Німеччині їх питома вага була меншою за 1/5 від загальних коштів, своїх і „Брюссельських”, спрямованих відомством в сільську місцевість. В той час як питома вага виплат „першого пріоритету” – майже 60%. Ще раз наголошу: кошти „малим” виробникам переважно спрямовуються не напряму, а через місцеву владу; вони доступній місцевій владі лише як посилення власних програм, але ніяк не взамін; обсяги підтримки виробництва „через громади” є суттєво вищими, ніж компенсаційні виплати напряму громадянам чи „на гектар” на території громад.

Маю багато особистих спостережень „з життя” сільських поселень європейської глибинки – майже завжди місцевий лідер громади є людиною, якій громада раніше допомогла „стати на ноги”, підняти свій бізнес. Досягнувши зрілості і одержавши довіру від членів громади, його перші ж дії спрямовані на підтримку молоді й малого бізнесу. Це - „в крові”. Місцеві лідери завжди користуються повагою. Вони завжди намагаються спрямувати більшу частину свого і „добавленого” з центральних бюджетів кошту в людей, а не в „щорічну заміну тротуарної плитки” заради власних вигод, як це ще часто відбувається у нас.

Читайте також: Молочні ріки, проблемні береги: думки експертів про ціни на молоко

Спроможність місцевого бізнесу є другою за значимістю складовою в спроможності місцевих громад. Однак треба бути досить уважним, говорячи, що таке місцевий бізнес в Європі і якими інструментами він захищений від „лобової” конкуренції з великим, часто мультиплікованим бізнесом, який діє з-за меж громади. Європейці говорять, що при реалізації регіональної політики слід пам’ятати одну просту істину: місцеві громади, якщо програють в конкуренції за право використання місцевих ресурсів, землі, лісу, акваторії моря чи річки, на виробництві доданої вартості з яких вони історично сформувались, втрачають свою власну економічну спроможність. Якщо, оцінюючи в цій площині, уважно придивитись до реалій в Україні і в ЄС, то вочевидь суттєва різниця: у нас все більше ресурсів переходить під використання бізнесом, засновниками якого є не місцеві сільські жителі, в Європі ж землі і ліси стабільно у використанні місцевих громадян і місцевого бізнесу. Досягається це за допомогою цілої сукупності інструментів державних політик. Частина із них вже розкрита вище – диференціацією у  податках і прямій підтримці забезпечується вища спроможність місцевих громадян і місцевого бізнесу купувати чи орендувати землі. В Великобританії, наприклад, чітко визначено, що для того, аби бути визнаним по податковому законодавству фермером, потрібно довести, що твоя головна діяльність і основне джерело трудових доходів – праця з тваринами, рослинами чи господаркою, яка утримується для обслуговування тварин та рослин. Нічого спільного із присутністю слова „фермерське” в назві чи статутних документах юридичної особи таке визначення не має: можна бути засновником, але не мати податкових пільг, і навпаки, можна не бути засновником, не реєструватись підприємцем якоїсь там групи, але мати всі пільги і спрощення фермера.

Говорячи про додану вартість з використання місцевих ресурсів, яка була джерелом спроможності місцевих громад, потрібно розуміти, з яких частин вона складається, і які з них є важливими для місцевих громад. Економісти стверджують, що додана вартість є сумою факторних доходів (доходу на живу працю, доходу від земельних рент, доходу на залучений в цикл виробництва капітал), прибутку і податків. В разі, якщо суб’єктом підприємництва є місцевий громадянин чи бізнес, всі частини залишаються „в межах” економіки громади. Якщо ж центр прибутку за її межами, земля не у власності її члена, а для поповнення обігових коштів використовуються банки в містах, а не місцеві кредитні спілки – громада втрачає три частини і компенсувати таку втрату тільки за рахунок збільшення однієї частини, доходів від трудової участі, практично неможливо. Тому навряд чи можна зустріти ситуацію, коли до програм по підтримці бізнесу місцевих громад мають доступ господарські структури, які зареєстровані та\або сплачують податки в іншому місці, або засновниками яких є виключно або переважно не члени місцевої громади.

Читайте також: Об'єднана пшениця: чи потрібен аграріям дозвіл на змішування зерна різних партій?

На відміну від європейських країн у нас основним важелем підтримки аграрного розвитку була і поки що є непряма підтримка. Однак не стільки важливо, у який механізм здійснюється пріоритетна підтримка місцевого бізнесу, меншими сплатами чи більшими виплатами, скільки те, що вона на практиці реалізовується. Європейський механізм це забезпечує, наша зрівнялівка „всіх в одній четвертій групі” – ні. Це і руйнує згадану на початку 2\6 частку спроможності місцевих громад.

Тому важливо, щоб децентралізаційні процеси, без яких неможливо гарантувати перехід до сталого сільського розвитку, переріс з „нашого вузького” розуміння у „широкий європейський”, згідно якого забезпечення високої та порівняно вищої спроможності громадян і бізнесу громади є більш важливим, ніж перерозподіл податків між місцевим та центральними бюджетами, які місцеві громадяни та місцевий бізнес до них сплачують. 

Опубліковане в журналі "Тваринництво сьогодні". 

фото: Pixabay