(Не)конституційний мораторій: чи визнають заборону відповідною основному закону - думки юристів

В Україні земельна реформа почалася вже в 1991 році, відразу після оголошення незалежності, і з тих пір постійно буксує. Була успішно проведена приватизація земель сільгосппризначення. Однак після того, як в 2002 році був введений мораторій на продаж таких земель, реформа зупинилася.

Парламент України вже в дев'ятий раз продовжив мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення голосами 236 народних депутатів, при мінімально необхідних 226, так що тепер мораторій діятиме до 1 січня 2019 року.

В лютому 2017 року група з 55 народних депутатів з ініціативи депутата Олексія Мушака (Блок Петра Порошенка)  звернулася до Конституційного Суду України з вимогою перевірити мораторій на конституційність (антиконституційність, відповідність/невідповідність Конституції України).  КСУ відмовив у відкритті конституційного провадження своїм рішенням від 14.02.2018 після того, як справа рік там пролежала. Розгляду питання по суті не відбулося.

22 травня 2018 року Європейським судом з прав людини (ЄСПЛ) було розглянуто скаргу, в якій були наведені докази порушення статті 1 Протоколу № 1 Конвенції про захист прав людини і основних свобод (Конвенція). ЄСПЛ задовольнив скаргу і зобов'язав Україну виплатити компенсацію на загальну суму 6000 євро (справа Зеленчук та Цицюра проти України). У справі наведено таке зауваження Президента України від 6 вересня 2016 року: «Нездатність вільно продавати і купувати сільськогосподарські землі, безперечно, гальмує інвестиції в сільське господарство, скорочує і порушує права сільського населення, в тому числі права оренди, виймаючи з кишень останні, що залишилися, копійки. Це аксіома. Однак, мені відома громадська думка з цього питання і позиція більшості парламентських груп. Я ціную і поважаю її. Але як ми можемо вирішити цю проблему, шановні законодавці? Це в межах вашої компетенції. Або засунути голову в пісок і нічого не міняти, або працювати над створенням земельного ринку в Україні з усіма можливими гарантіями від можливого негативного впливу”.

Скориставшись нагодою, яку подарував Європейський суд, вже 06.09.2018 69 народних депутатів України звернулися з черговим конституційним поданням до КСУ щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень пунктів 14, 15 Розділу Х «Перехідні положення» ЗК України. Але чи буде вдалою ця спроба? Agravery.com зібрав думки юристів. 

Артем Скоробогатов, партнер Міжнародної юридичної служби Interlegal

У п. 150 постанови у цій справі ЄСПЛ підкреслює, що проблема, яка лежить в основі порушення статті 1 протоколу № 1 Конвенції, стосується самої законодавчої ситуації і що її висновки виходять за рамки виняткових інтересів заявників у цій справі. Суд вважає, що державі-відповідачу слід прийняти відповідні законодавчі та/або інші загальні заходи для забезпечення справедливого балансу між інтересами власників сільськогосподарських земель, з одного боку, і загальними інтересами спільноти, з іншого боку, відповідно до принципів захисту майнових прав за Конвенцією.

Ухвалення такої постанови не залишає сумніву в тому, що мораторій на продаж сільськогосподарських земель порушує права людини і громадянина. Та й неконституційність (антиконституційність) мораторію очевидна.

Нове подання в КСУ підписали 69 народних депутатів України. Воно підготовлено набагато більш докладно і складається з 21 програми та понад 400 сторінок тексту (перше містило 20 сторінок). Подання подано в набагато більш сприятливому правовому і політичному контексті. Немає сумніву в тому, що вона має бути розглянута КСУ і по ньому буде прийнято рішення, яким КСУ визнає очевидне. Зрозуміло, скасування мораторію на продаж земель сільськогосподарського призначення не означає нічого, крім, власне, цього в правовому плані. У плані економічному і соціальному, думається, скасування мораторію з перспективою введення механізмів купівлі-продажу земель, зокрема, і в особливості земель сільгосппризначення, призведе до серйозного оздоровлення та подальшого розвитку ринкових механізмів, в тому числі, підвищить інвестиційну привабливість України. Природно, дуже важливо, щоб такі механізми виглядали як властиві цивілізованому суспільству, правовій і демократичній державі. На жаль, Закон про ринок земель поки що не прийнятий. Є, правда, законопроект № 7112 від 14.09.2017, поданий тим же народним депутатом (О. Мушак).  

Читайте також: Желько Ерцег: Ми можемо вивести на ринок 10-15 тисяч тонн насіння на рік

Хочеться вірити, що це останнє продовження мораторію, і Україна, нарешті, покине список з нечисленних країн планети, в яких політики штучно гальмують розвиток довгострокових інвестицій в земельний актив країни.

Анатолій Косован,  керуючий партнер юридичної фірми Кosovan Legal Group

- Щодо перспектив прийняття позитивного рішення Конституційним Судом України позитивного рішення за поданням народних депутатів про визнання мораторію на продаж с/г земель неконституційним у мене особисто немає оптимістичного настрою. По-перше: ще в лютому цього року КС взагалі відмовив у розгляді аналогічної скарги. По-друге: чинне законодавство дозволяє обмеження державою права власності. Так наприклад ч. 2 ст. 321 Цивільного кодексу України передбачає, що особа може бути позбавлена права власності або обмежена у його здійсненні лише у випадках і в порядку, встановлених законом. Тобто встановлення законом певних обмежень права власності є законним. По-третє: навіть у відомому всім рішенні ЄСПЛ у справі "Зеленчук і Цицюра проти України" суд не зазначає неправомірність обмеження права власності в принципі, а лише зазначає про те, що таке обмеження затягнулося, чим порушений баланс між суспільним і приватним інтересом. Більше того, даним рішенням Україну навіть не зобов'язано негайно зняти мораторій та запровадити необмежений ринок с/г землі. По-четверте: в Україні відсутній закон про ринок землі, який би в принципі регулював зазначені суспільні відносини у випадку зняття мораторію.

Читайте також: Змінна альтернатива: як вплине на розвиток біоенергетики заміна “зеленого тарифу” на аукціони

Все зазначене вище і створює певний скептицизм щодо перспектив позитивного рішення за поданням народних депутатів. Також не варто забувати про передвиборчу гонку до парламентських виборів у 2019 році, яка вже активно почалась. Щодо можливого вступу в силу закону про ринок землі у випадку позитивного рішення Конституційного Суду то це не є можливим. Сам суд не має відповідних повноважень. До того ж відсутній проект закону, який пройшов би всі стадії законотворчості процесу, тобто фактично немає і закону, який би міг вступити в силу.

Андрій Порайко, партнер ЮФ EVERLEGAL

- З одного боку, мораторій на продаж земель сільськогосподарського призначення є  порушенням ст.14,22,41 Конституції України, якими гарантується можливість власника володіти, користуватися і розпоряджатися майном на свій розсуд. А оскільки норми Конституції України є нормами прямої дії, положення інших законів, які суперечать вищевказаним нормам, повинні бути скасовані.

Більш того, земельний мораторій суперечить ст. 1 Протоколу 1 до Конвенції про захист прав людини і основних свобод, порушення якого стало підставою для звернення до Європейського суду з прав людини. Так, в рішенні "Зеленчук і Цицюра проти України" від 22.05.2018, суд вказав на непослідовність дій влади, а саме неодноразове продовження дії мораторію. Крім того, було наголошено на необхідності якнайшвидшого вирішення вищезазначеного питання на законодавчому рівні, а також зазначено, що жодна з країн Ради Європи не мала такої загальної заборони щодо продажу землі, а шукала вирішення питання іншим способом. А з огляду на інтеграцію України до Європейського Союзу, Конституційним Судом можуть бути враховані висновки ЄСПЛ.

Однак, навіть в разі позитивного рішення Конституційного Суду України, це не призведе до автоматичного врегулювання ринку землі. Сьогодні на розгляді в Комітеті з питань аграрної політики та земельних відносин Верховної Ради України знаходиться проект Закону про ринок земель. Але скільки потрібно буде часу для внесення поправок, доопрацювання, проходження читань в законодавчому органі, а також чи отримає вищезгаданий проект достатню кількість голосів народних депутатів - залишається питанням відкритим.

Крім цього, неврегульованим на законодавчому рівні залишається питання щодо методики оцінки вартості землі та суб'єктів проведення такої оцінки. Законодавцем не розроблено чіткої процедури продажу землі, яку доцільно було б здійснювати через відкриті і прозорі аукціони. Більш того, доречно було б ввести обмеження за кількістю землі, яка може бути передана одній особі, а також доцільно було запозичити світовий досвід, оскільки європейськими країнами, наприклад Англією і Німеччиною вже знайдено рішення даної проблеми. Але незважаючи на це, вже сьогодні можна з упевненістю сказати, що очікувати швидкого вирішення даної проблеми не слід.

Олександр Мостовий, юрист АФ Pragnum

- Поки зарано щось прогнозувати відносно того, зміниться позиція КСУ в світлі ухваленого Європейським судом рішення чи ні, проте, на нашу думку, принципово нових підстав для відкриття конституційного провадження немає. При цьому, якщо КСУ все ж таки відкриє провадження, розгляне справу та гіпотетично ухвалить рішення, яким встановить неконституційність зазначених положень ЗК України щодо мораторію на продаж земель, останнє в жодній мірі не може розглядатися як підстава для вступу в силу «закону про ринок земель», проект якого в різних варіаціях наразі навіть не розглядався на пленарних засіданнях ВРУ.

Читайте також: Ненаситний ринок сільгосптехніки, або чому падають продажі?

Натомість, імовірне ухвалення КСУ рішення про неконституційність відповідних положень ЗК України автоматично скасує обмеження й запустить механізм реалізації прав власників землі, зокрема, щодо можливості продажу земельних ділянок сільськогосподарського призначення, що не потребує ухвалення додаткових законів, в тому числі «закону про ринок земель». Проте законотворці навряд чи допустять такий варіант розвитку подій, і за час розгляду подання КСУ, а це щонайменше кілька місяців, зможуть ухвалити в цілому закон «про ринок земель» або про внесення змін до ЗК України тощо, яким скасують або значно обмежать мораторій та запровадять ринок землі на прийнятних для українського суспільства умовах. Тим більше такий обов’язок вже покладено на Україну зазначеним вище рішенням Європейського суду з прав людини.

Ганна Поліщук, молодший юрист Eterna Law

- На сьогоднішній день досить складно спрогнозувати, яке саме рішення ухвалить Конституційний суд України (КС) за результатами розгляду Конституційного подання щодо визнання неконституційним мораторію на купівлю-продаж сільськогосподарських земель.У той же час, варто звернути увагу, що хоча прийняття рішення про неконституційність закону і призведе до втрати законної сили, це не буде автоматично означати набрання законної сили ЗУ «Про ринок землі».

Так, згідно з інформацією, що міститься на офіційному веб-порталі Верховної Ради України (ВР), Проект Закону «Про ринок землі», станом на 11.07.2017 спрямований на розгляд Комітету. При цьому, для вступу закону в силу, він, як і будь-який інший законопроект повинен пройти, в тому числі, наступні етапи законодавчого процесу:

- обговорення законопроекту на пленарних засіданнях ВР і голосування щодо внесення поправок, прийняття законопроекту за основу і в цілому або про розгляд законопроекту в наступних читаннях.

- підписання закону головою ВР і президентом, а також офіційне оприлюднення

Таким чином, оскільки єдиним органом, уповноваженим приймати закони, є Верховна Рада України, а порядок прийняття законів та набрання ними чинності чітко регламентований законодавством, ЗУ «Про ринок землі» вступить в законну силу виключно після проходження всіх етапів законодавчого процесу.

Ян Нечваль, молодший юрист GOLAW

-  Можливо депутати більше б і не звертались до КСУ з цього питання, якби не рішення ЄСПЛ від 22 травня 2018. Позиція ЄСПЛ зводиться до наступного:

- українські органи влади протягом майже двох десятиліть визначали своєю метою кінцеве запровадження належним чином врегульованого ринку землі, при цьому мораторій є лише проміжним кроком до цього;

- з метою забезпечення ефективного користування сільськогосподарськими землями держава могла вдатись до інших законодавчих інструментів, як це зробили інші держави, що перейшли від контрольованої до ринкової економіки;

- ураховуючи існування мораторію протягом тривалого часу, з огляду на широкий загальний та негнучкий обсяг обмежень у розпорядженні землями сільськогосподарського призначення, посилився тягар, покладений на землевласників щодо неможливості розпорядження земельними ділянками;

- вказані обставини свідчать про порушення ст. 1 Протоколу, яка гарантує кожній особі право мирно володіти своїм майном.

Керуючись Рішенням ЄСПЛ депутати повторно звернулись до КСУ з новим поданням. У поданні депутати проводять аналогію між нормами ст. 1 Протоколу та ст. 41 Конституції України (кожен має право володіти, користуватися і розпоряджатися своєю власністю, результатами своєї інтелектуальної, творчої діяльності) та вказують на невідповідність встановленого мораторію зазначеній статті Основного Закону.

Читайте також: Honey battle: хто блокує експорт українського меду

Проте вірогідність того, що повторне подання народних депутатів переконає суддів КСУ у неконституційності мораторію, залишається невеликою, з огляду на такі обставини:

1. КСУ наділений повноваженням встановлювати відповідність законів України саме нормам Конституції України, а не нормам Протоколу; 
2. Норми ст. 1 Протоколу не є ідентичними до норм ст. 41 Конституції України, на які посилаються депутати у своєму поданні;
3. Стаття 14 Конституції України гарантує, що земля є основним національним багатством та  перебуває під особливою охороною держави; право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. У зв’язку з вказаними положеннями, КСУ може зробити висновок, що визнання неконституційним мораторію призведе до відкриття неврегульованого ринку землі, а мораторій, у свою чергу, є тимчасовим заходом держави щодо охорони землі, як національного багатства. Більше того з Ухвали № 2-1/2018 вбачається, що на думку КСУ мораторій відповідає нормам ст. 14 Конституції України. Вагомі підстави вважати, що КСУ змінить свою позицію відсутні;
4. КСУ може повторно з формальних підстав відмовити депутатам у відкритті конституційного провадження.

Якщо припустити, що КСУ все ж таки визнає мораторій неконституційним, то це призведе до відкриття ринку землі. Проте такий ринок буде хаотичним через відсутність етапності відкриття ринку, мінімальних цін на землю, законодавчого механізму продажу сільськогосподарських земель державної та комунальної власності, обмежень у площі земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які можуть перебувати у власності однієї особи та ін. Також, саме по собі депутатське подання є більше механізмом залучитися прихильністю виборців перед депутатськими виборами, аніж способом захистити права землекористувачів.

Підсумовуючи викладене можна зробити висновок, що питання відкриття ринку землі було і залишається одним з найактуальніших. Проте вказане питання повинно вирішуватись шляхом прийняття депутатами закону про обіг земель сільськогосподарського призначення, а не шляхом звернення до КСУ. Сподіваємось, що Рішення ЄСПЛ підштовхне депутатів швидше зробити вирішальний крок.

Ксенія Проконова, адвоката, партнера Практики управління конфліктами ЮК Juscutum

- Зараз діє мораторій на відчуження земельних ділянок сільськогосподарського призначення, які перебувають у власності громадян або юридичних осіб для ведення товарного сільськогосподарського виробництва, земельних ділянок, виділених в натурі (на місцевості) власникам земельних часток (паїв) для ведення особистого селянського господарства, крім передачі їх у спадщину, обміну та вилучення (викупу) для суспільних потреб. В даному випадку, мова йде про земельні ділянки, отримані власниками сертифікатів на право на земельну частку (пай) за рахунок поділу земель колективної власності.

Відповідно до положень ст. 14 Конституції України земля визнається основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Проте, в цій же ст. 14 Конституції України зазначається, що право власності на землю набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону. Гарантується право розпоряджатися землею, в тому числі і сільськогосподарського призначення, і положеннями Земельного кодексу України.

При цьому ст. 22 Конституції України забороняє обмежувати зміст та обсяг існуючих прав і свобод при прийнятті нових законів або внесенні змін до існуючих.

Незважаючи на очевидну неправомірність земельного мораторію, визнання його неконституційним в рамках процедур Конституційного Суду України буде дуже тривалим і відповідно залежить від політичної волі керівництва країни. Цілком можливо, що КС буде намагатися відмовити, по суті, виходячи з будь-яких формальних установчих про неналежне оформлення конституційного звернення.

Читайте також: Cвоя ніша: які прибутки приносять соки з ягід

Ще дуже один важливий момент: відсутність спеціального закону про ринок землі, який знаходиться на стадії законопроекту. Якщо суд визнає норму про мораторій неконституційною, Верховній раді треба буде терміново вживати такий закон для мінімізації хаосу на ринку землі.