Державний земельний кадастр: куди йдемо?

Активізація суспільно-політичної дискусії щодо можливої зняття заборони на відчуження земельних ділянок сільськогосподарського призначення в черговий раз привернула увагу до питання готовності ринкової інфраструктури і, зокрема, Державного земельного кадастру до повноцінного запуску ринку сільськогосподарських земель.

Важливість земельного кадастру для ринкових земельних відносин полягає в тому, що земельна ділянка стає повноцінним об’єктом нерухомого майна, який може перебувати у цивільному обігу, лише з моменту її державної реєстрації, тобто внесення до земельного кадастру відомостей про її місце розташування, межі, площу та інші важливі характеристики.

І хоча землі сільськогосподарського призначення за площею складають майже 71 % території України, «підмораторні» земельні ділянки як об’єкти нерухомого майна становлять лише близько 28 % від загальної кількості ділянок, які перебувають у власності громадян України. Це пов’язано із тим, що земельні ділянки, одержані селянами в процесі паювання колективних сільськогосподарських підприємств, мають порівняно велику площу (у середньому 3,7 га), в той час як мільйони присадибних ділянок, ділянок особистого селянського господарства або індивідуального садівництва, які також реєструються у кадастрі, є відносно невеликими та мають площу лише у декілька десятків соток.

Варто відзначити, що ведення земельного кадастру як зводу документованих відомостей про природний, господарський і правовий стан здійснювалося на території сучасної Україні із найдавніших часів, проте формування сучасної земельно-кадастрової системи відбулося переважно під впливом земельної реформи, яка триває у країні із 1991 року. У перші роки незалежності України державний земельний кадастр значною мірою успадкував «радянські» підходи до обліку земель та «паперову» технологію ведення документації. Починаючи із 2003 року для наповнення державного земельного кадастру відомостями про земельні вперше почало здійснюватися у електронному вигляді.

Попри те, що Україна тривалий час залишалася однією із небагатьох пострадянських країною, що не мали спеціального законодавства у галузі обліку земель, «революція» у земельно-кадастровому обліку все ж відбулася у 2013 році, коли набрав чинності прийнятий у 2011 році Закон України «Про Державний земельний кадастр», який можна вважати досить прогресивним навіть за мірками розвинених країн. З цього моменту кадастр набув статусу єдиної державної геоінформаційної системи. У кадастр мають вноситись відомості про землі, розташовані в межах державного кордону України, їх цільове призначення, обмеження у їх використанні, а також дані про кількісну і якісну характеристику земель, їх оцінку, про розподіл земель між власниками і користувачами. Закон також передбачає, що відомості Державного земельного кадастру підлягають публічному оприлюдненню у Інтернеті.

Але чи є проблеми із веденням кадастру? Так, проблем вистачає. Головна проблема полягає у неповноті кадастрової бази даних, адже інформацію про земельні ділянки у електронному вигляді державні органи земельних ресурсів збирають лише протягом останніх чотирнадцяти років тому. Що стосується ділянок, які формувалися у перше десятиріччя незалежності земельна реформа або ще у радянський період, то відомості про них у кадастрі досить часто відсутні. Так, із 25 млн. землеволодінь та землекористувань, які нараховуються в Україні, у земельному кадастрі наразі є відомості лише щодо 17 млн. ділянок. Проте це досить непоганий показник, адже навіть у розвинених країнах електронні кадастри наповнюється поступово в міру проведення транзакцій із ділянками.

Більш серйозною проблемою є те, що державні органи, які відповідають за ведення державного земельного кадастру, досить часто ігнорують вимоги законодавства, якщо вважають їх «невигідними» з точки зору відомчих інтересів. Наприклад, попри пряму вимогу закону, із Державного земельного кадастру не були передані до Державного реєстру речових прав на нерухоме майно та їх обтяжень відомості про зареєстровані до 2013 року права на земельні ділянки. Що це означає на практиці? Фактично у сотень тисяч землекористувачів виникає потреба заново перереєстровувати права власності та права користування земельними ділянками, які вже реєструвалися відповідними державними органами у період з 2003 по 2013 роки. І хоча Державній службі України з питань геодезії, картографії та кадастру був виділений цілий рік, щоб передати інформацію про речові права на земельні ділянки Міністерству юстиції України, віз, як кажуть, і нині там. Чому? Відповідь досить проста – відомствам дуже вигідно зберігати виключний контроль над відомостями про права на землю, адже це можливість для генерації грошових потоків, в тому числі корупційних. Тому комфорт землевласників та землекористувачів у питаннях реєстрації прав на нерухомість має другорядне значення, адже якщо той же Держгеокадастр віддасть інформацію про речові права на земельні ділянки у Державний реєстр прав, то «цінність послуг» кадастрового відомства суттєво знизиться.

Величезна кількість проблем існує із адмініструванням земельного кадастру та доступом до його відомостей. Так, попри те, що нове законодавство про кадастр було прийняте понад шість років тому, державному підприємству «Центр державного земельного кадастру» дотепер не вдалося розробити програмне забезпечення, яке дозволило б вести кадастр у передбачений законом спосіб. Почнемо з того, що кадастр ніколи «не вмів» нормально обмінюватися інформацією із реєстром речових прав на нерухомість у режимі реального часу, а останнім часом інформаційний обмін припинений взагалі. Що це означає на практиці? Відомості про землевласника або землекористувача, які містяться у кадастрі та реєстрі прав, часто виявляються «не синхронізованими» - це, звичайно, не критично, але завжди викликає стурбованість у учасників ринку нерухомості. Хіба приємно, коли після придбання ділянки у кадастрі продовжує обліковуватися власником «попередник»?

Щирий подив інколи викликає відверте небажання Держгеокадастру оприлюднювати земельно-кадастрову інформацію, навіть ту, яка має бути публічною за законом. Отримати через публічну кадастрову карту відомості про геодезичні координати меж ділянок, склад земельних угідь, бонітування ґрунтів неможливо в принципі. Чому ця інформація вже багато років залишається «секретною» незрозуміло, адже, приміром, без відомостей про координати поворотних точок неможливо відновлювати межі земельних ділянок та вирішувати межові спори. Очевидно, чиновникам приємно у певних ситуаціях відчувати себе «собакою на сіні», монопольно контролюючи доступ до відомостей про землю.

Формально, доступ до земельного кадастру повинні були б мати землевпорядники, геодезисти, оцінювачів, правоохоронці, банки, органи державної влади… Проте такого доступу вони не мають дотепер. Для того, щоб «стимулювати» уряд до надання доступу до Державного земельного кадастру нотаріусам Верховна Рада України була змушена приймати окремий закон. В чому ж проблема? Справа в тому, що «найпопулярнішою» адміністративною послугою Держгеокадастру є надання, так званих, «витягів із Державного земельного кадастру» у паперовому вигляді. Щорічно близько мільйона громадян України змушені витрачати власний час та гроші, звертаючись за такими «витягами» до центрів надання адміністративних послуг, попри те, що реальна потреба в цих папірцях доволі сумнівна. Якби нотаріусам та органам реєстрації речових прав на нерухомість був одразу наданий онлайн-доступ до земельного кадастру, ні в яких «витягах» не виникало б потреби, оскільки реєстратор прав на земельну ділянку одразу міг би сам перевірити всі характеристики ділянки у кадастрі. Щоправда тоді доведеться скоротити цілу армію «кадастрових реєстраторів» Держгеокадастру, які друкують ці витяги, а це – пряме порушення відомчих інтересів.

Архаїчною залишається практика здійснення державної реєстрації земельних ділянок, адже реєстрацію ділянки можна здійснити тільки в тому районі або місті, де вона фізично розташована. Чому ж не можна створити можливість для реєстрації ділянок незалежно від місця розташування? Очевидно, що це також суперечить «відомчим інтересам», адже коли реєстраційну процедуру можна здійснити лише в одному місці, завжди існуватиме можливість створити «вузьке місце» для заявників та поживне середовище для корупції.

Багато запитань викликає надання Кабінетом Міністрів України у червні 2017 року державному підприємству, що є адміністратором земельного кадастру, права «уточнювати» кадастрові плани зареєстрованих земельних ділянок. Фактично господарюючий суб’єкт під виглядом виправлення помилок отримав право на власний розсуд змінювати характеристики земельних ділянок. І якими благими намірами не керувалися б урядовці, незрозуміло, навіщо надавати адміністратору кадастру невластиві функції із відвертим порушенням закону. Очевидно, що довіру до кадастрової системи такі «заходи» навряд чи підвищать.

Тож чи можна вважати земельно-кадастрову систему готовою для обслуговування ринку земель сільськогосподарського призначення? Попри всі недоліки, відповідь, все ж таки, має бути ствердною. Це пов’язано із тим, що Державний земельний кадастр в цілому достатньо успішно обслуговує ринок земель несільськогосподарського призначення та ринок оренди земель сільськогосподарського призначення. Окремі експерти і політики, очевидно, відверто лукавлять, коли розповідають, що кадастр неготовий для ринку, адже якщо земельні ділянки сільськогосподарського призначення, використовуючи наявну земельно-кадастрову інформацію, можна без проблем можна передавати в оренду, то чому повинні виникати труднощі із переходом прав власності? Більш того, саме ринок стимулюватиме наповнення земельного кадастру якісними відомостями, адже навіть якщо земельна ділянка відсутня у кадастрі, або у відомостях кадастру є помилки, продавець ділянки завжди буде зацікавлений у виконанні землевпорядних робіт із відновлення меж ділянки та її реєстрації у Державному земельному кадастрі вже із вірними характеристиками. Звичайно, діяльність органів, які ведуть кадастр, необхідно привести у відповідність до закону, а сам кадастр повинен перестати бути відомчою «годівничкою», проте це вже питання до вищого політичного керівництва держави – було б тільки бажання навести порядок, а зробити це на практиці, не так важко, як здається.