Що обіцяє нова Стратегія керування державними землями та які питання викликає

Постановою Кабінету Міністрів України від 07.06.2017 № 413 було затверджено Стратегію удосконалення управління в сфері використання та охорони земель сільськогосподарського призначення державної власності та розпорядження ними (далі – «Стратегія»).

В цьому документі, зокрема, зроблено огляд стану ринку земель сільськогосподарського призначення в Україні, а також її стану землі та екологічної ситуації. Крім цього, документ зазначає норми права, якими повинні керуватися державні органи при здійсненні ними повноважень у земельній сфері, а також визначені пріоритети в цьому напрямку.

Найбільш цікавим з практичної точки зору є механізм реалізації Стратегії на рівні окремих органів виконавчої влади та визначені рамки для в цьому питанні. Зокрема, щодо Держгеокадастру встановлені наступні правила:

• при продажу прав оренди земельної ділянки на земельних торгах, встановлювати строк оренди у 7 років та стартову ціну лота – не нижче 8% нормативної грошової оцінки земельної ділянки;
• при передачі в оренду меліорованих земель та земель, на яких проводиться гідротехнічна меліорація, встановлювати строк оренди у 10 років та стартову ціну лота – не нижче 8% нормативної грошової оцінки земельної ділянки;
• не допускати внесення змін до договорів задля зменшення розміру орендної плати та/або збільшення строку договору;
• передавати в оренду землі виключно за наявності агротехнічного паспорту;
• перевіряти, не рідше, ніж раз на три роки, відповідність показників орендованих земельних ділянок агротехнічному паспорту земельної ділянки;
• у разі відмови юридичної або фізичної особи від власності або користування земельною ділянкою, передавати її у користування за результатами земельних торгів, не допускаючи передачі таких земель у приватну власність;
• здійснювати передачу земельних ділянок для сінокосіння, випасання худоби, городництва в оренду лише за результатами земельних торгів тощо.

Вищенаведені норми покликані зменшити зловживання, через які держава недоотримує прибуток та забезпечити збереженість земельного фонду та навколишнього природного середовища. Така позиція державного органу є зрозумілою і не має викликати особливого негативу з точки зору суспільного інтересу.

При цьому, встановлені Стратегією нові обмеження, можуть напевно отримають негативну реакцію з боку більшості аграрних холдингів, які вже сконцентрували у своєму користуванні значні земельні масиви, отримавши земельні ділянки в оренду на дуже різні строки (від до 3 до 49 років) і за ціною, що часто дорівнює лише 1-3% від нормативної грошової оцінки.

Прийняття цієї Стратегії викликає декілька питань.

По-перше, з незрозумілої причини у Постанові КМУ, якою затверджено Стратегію, не вказані законодавчі підстави таких дій – жодного посилання на законодавчі акти, які прямо чи навіть опосередковано передбачають прийняття Стратегії.

По-друге, відповідно до ст. 19 Конституції України, органи державної влади зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, передбачений законодавством України. Положення Закону України «Про Кабінет Міністрів України» не містять повноважень Кабінету Міністрів України щодо встановлення конкретних зобов’язань або вимог іншим органам виконавчої влади. Також ст. 13 Земельного кодексу України містить повноваження КМУ щодо реалізації, а не формування державної політики у сфері використання земель.

По-третє, відповідно до п. 1 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, затвердженого Постановою КМУ від 14.01.2015 № 15, а також відповідно до п. 9 ст. 2 і ч. 1 ст. 21 Закону України «Про Кабінет Міністрів України», діяльність Держгеокадастру спрямовується і координується Кабінетом міністрів України через Міністра аграрної політики та продовольства, проте відносин прямого підпорядкування між ними немає і, відповідно, Кабінет міністрів України не має повноважень щодо надання прямих вказівок Держгеокадастру, зокрема щодо строків договору, стартової ціни торгів тощо.  

Таким чином, вищезазначені питання створюють теоретичні можливості для оскарження та скасування прийнятого КМУ рішення в суді.

Втім, згідно з п. 2 Положення про Державну службу України з питань геодезії, картографії та кадастру, Держгеокадастр у своїй діяльності керується, зокрема, актами Кабінету Міністрів України та, відповідно, зобов’язаний їх виконувати.

Фактично, наразі вимоги Стратегії стосуються приблизно 2,5 млн. га. земель державної власності, що знаходяться в запасі, оскільки інші землі знаходяться у постійному користуванні державних підприємств, установ та організацій. Проте з часом, коли частина земель буде вилучатися із такого користування, «ціна питання» зросте.

Нові правила не є однозначним негативом, оскільки встановлення чітких вимог може навіть активізувати ринок та пожвавити проведення земельних торгів, частково знявши відповідальність за визначення початкових умов оренди з територіальних органів.

Оскільки Стратегія прямо визначає найбільш «цікаві» з комерційної точки зори умови формування лотів для продажу прав оренди (строк і ціна), наразі здається, що реальних можливостей по їх «обходу» при отриманні в оренду нових земельних ділянок буде не дуже багато. Більше можливостей ми бачимо в частині захисту існуючих прав оренди.

Захистити наявні в оренді земельні ділянки можна шляхом грамотного використання положень договору оренди і законодавства щодо автоматичного продовження договору на ще один додатковий строк за відсутності волі сторін щодо припинення договору (або шляхом внесення відповідного положення до вже укладеного договору та наступного його використання). Наприклад, територіальний орган Держгеокадастру  за попередньою згодою з орендарем, або, як це іноді буває в державних органах, через недбалість пропускає встановлений законом та/або договором місячний термін на надання відповіді, і орендар отримує право користуватися земельною ділянкою протягом ще одного відповідного строку оренди.

Більш того, Стратегія непрямо підтверджує такий підхід: вона зобов’язує Держгеокадастр відмовляти у поновленні договору оренди земельної ділянки лише у разі погіршення орендарем її корисних властивостей, проте нічого не говорить про відмову в інших ситуаціях, якщо корисні властивості земельної ділянки збережені. Крім того, це випадок, коли земельні торги не є обов’язковими, що дає додатковий простір для сторін.

У Стратегії також міститься зобов’язання Держгеокадастру щодо недопущення внесення змін до договору оренди щодо збільшення строку його дії та/або зменшення розміру плати за користування земельною ділянкою.

Проте, найбільш «винахідливі» орендарі можуть спробувати продовжити строк дії існуючого договору до 25 років, за умови документального підтвердження закладки багаторічних насаджень, що прямо передбачено Стратегією.

Зрозуміло, що варіанти для «обходу» нових вимог не обмежуються лише тими, які були наведені, і практика це, скоріш за все, підтвердить.