Дежавю в земельних відносинах: пілот-програма Світового Банку та сум'яття термінів

Рішення старих проблем прокладає дорогу новим проблемам (Арнольд Мінделл).

Маючи 35-річний досвід в земельних відносинах і беручи безпосередню участь в розробці законопроектів щодо земельної реформи, я пізнав як потворність тіньового ринку, так і принади цивільних ринкових відносин. Хочу зафіксувати свою позицію: мораторій - це погано, але не можна його скасовувати без відповідних змін в законодавстві. Необдумані дії уряду і посадових осіб можуть спричинити виникнення нових проблем.

Днями з'явилися дві цікаві публікації, "Земельний світ, або як Світовий Банк допоможе інвентаризувати ріллю" та "Світовий банк та ЄС включаються у боротьбу за земельний ринок України". З публікацій стає відомо, що на території шести сільських рад та 100 об'єднаних територіальних громад Київщини, Львівщини та Миколаївській області Світовий Банк фінансує пілотну програму з інвентаризації орних земель. Головною метою 5-річної програми вартістю у $3 млн є "підготовка до запуску ринку землі в Україні". За словами Людмили Бутенко (керівник програми СБ з питань інфраструктури та сталого розвитку України, Білорусі та Молдови), передбачена оцифровка всіх існуючих даних про права на землю і повна інвентаризація всіх орних земель, зокрема незатребуваних паїв, ділянок колективної, державної і комунальної власності.

Я працював в аналогічній програмі Світового Банку та Міжнародного Фонду Розвитку сільського господарства (IFAD) в Грузії . Вона тривала у 1998-2004 роках, називалася "системна реєстрація/опис нерухомого майна". Проект поширювався у двох районах Грузії (Гардабані і Мцхета), що межували з Тбілісі та вирізнялися найактивнішим земельним ринком. Обидва райони містили 40 адміністративних поділів (кожне по кілька сіл), загальна площа обох районів становила неповних 1200 кв.км. Проект бюджету складав $6 млн, з яких  витратили близько $4 млн. Гроші пішли на оплату праці 31 співробітників LRU (Land Registration Unit WB і два районних офіси), закордонні відрядження, закупівлю техніки/транспорту, вартість тендерів (оплата контрактних робіт). За специфікацією робіт, в цифровому форматі була проведена кадастрова і правова інвентаризація всіх об'єктів власності всіх призначень (с/г та не с/х земельні ділянки, будівлі/споруди і т.д.) і всіх власників/користувачів. Всім ділянкам присвоювались  унікальні кадастрові номери. Роботу виконували кадастрові компанії, які вибирали працівники LRU шляхом проведення тендерів.

Дані про земельні ділянки та власників/користувачів  кадастрові компанії отримували від місцевої адміністрації. Зважаючи  на обсяг інформації (до 6-8 тисяч одиниць ділянок в а/д), помилки були неминучі: як при знаходженні інформації, так і при її обробці. Потрібно врахувати один фактор: в тих районах Грузії, де працював проект СБ, отримана інформація використовувалася як базис для реєстрації; сама реєстрація здійснювалася подачею заяви від власника. У тих районах, де працював аналогічний проект USAID, виконавцям були передані повноваження від власників, що  подавали заяви на реєстрацію. І ще: після того, як запрацювала програма НАПР (Національне Агенство Публічного Реєстру), інформаційна база СБ, яка багато років вважалася передовою, виявилася майже непридатною. 

Всякий раз, чуючи термін "запуск земельного ринку", у мене настає дежа-вю. В Україні вже багато років працює ринок землі, так що правильніше було б говорити про повноцінний земельний ринок з присутністю власників пайових ділянок, без них ринок землі не буде тим, до чого прагне Україна, і це в рази зменшить рівень корупції і оборот тіньових грошей.

А інформація про те, що Мінагрополітики працює над проектом закону про ринок землі, мене більш ніж здивувала з двох причин. Причина перша: смію нагадати, що безуспішні спроби прийняття цього проекту були в 2002 (ухвалення анонсував Іван Томич), 2008, 2012 роках. У своїй статті «Земельна реформа: компромісний варіант» Максим Мартинюк (на той час - голова Держгеокадастру) з прикрістю відзначав, що закон "Про ринок землі" помер в парламенті. Як спікер ВРУ Володимир Гройсман заявляв, що в Раді зареєстровано шість законопроектів, пов'язаних з ринком землі;

Причина друга: справа в тому, що аграрії повинні були до першого березня 2016 року розробити законопроект "Про обіг земель", для внесення урядом на розгляд до ВРУ, але вони не виконали завдання і прострочили зазначену дату. Ситуацію роз'яснив Максим Мартинюк: "... ми чекаємо моменту, коли Верховна Рада буде готова розглядати його". Виходить, що Мінагрополітики прострочило дату подачі життєво важливого закону, відсутність якого є єдиною перешкодою повноцінному земельному ринку, при цьому розробляє проект, який вперто не приймає ВРУ.

Як тут не згадати недавнє звільнення в.о. керівника Держслужби з питань геодезії, картографії та кадастру Олега Цвяха в прямому ефірі. Все це супроводжувалося гучними оваціями присутніх в залі, і що після цього змінилося?

В публікаціях на тему земельних відносин говорять про декілька викликів. Перший - саботаж з боку Держгеокадастру при передачі бази даних іншим органам влади. Саботаж такому значному процесу з боку державної структури? Якщо уряд не в силах впоратися зі своєю структурою, як же він боротиметься з корупцією, яка потужно пустила свої щупальці в усі галузі і сфери ділових відносин.

Дивує факт, що дитячий каприз легко сходить Держгеокадастру з рук. Він і до цього ускладнював процес передачі Мін'юсту інформації, яка роками накопичувалась держслужбовцями за державні кошти і яка необхідна для здійснення реєстрацій Мііністерством юстиції.

Другий виклик стосується грошової оцінки землі.  Це потрібно владнати до моменту відкриття ринку. Шотландський вчений Адам Сміт вважав неприпустимим втручання держави в ринкові відносини,  формування вільного земельного ринку не повинно зводитися до прагнення диктату з боку держави. Ринок сам регулює ціни і на процеси ціноутворення майже неможливо вплинути. Якщо держава все ж зважиться встановлювати та коригувати вартість продажу, то сторони в договорах купівлі-продажу будуть вказувати фіктивну ціну, в суворій відповідності з встановленою. Або ж - сторони тимчасово призупинять укладати угоди і активність ринку зменшиться.

Може трапитися й так, що всі встановлені і прийняті під оплески "оцінка вартості ріллі та механізми ціноутворення на паї в умовах ринку землі" виявляться далекі від реалій одразу ж, як тільки земельний ринок відчує повну свободу. Мені здається, що українським функціонерам на руку корупція. Якщо б корупції не було, її б вигадали. Рівень корумпованості пропорційний ступеню нераціональності і проблематичності самих законів, недоречного втручання і контролю з боку "всюдисущих і пильних" держчиновників. 

Зважаючи на досвід Грузії, можна передбачити, що завершення проекту СБ дасть контрастну картинку: на території дії проекту кадастрово-правова база відповідатиме світовим стандартам інформації. В інших регіонах все лишиться на рівні паперу і ручки. Як би не хотілося повірити, що отриманий досвід поширять на всій території України, мені в це важко віриться: на які кошти? А інформацію, щоб заперечувала б мій сумнів, на жаль, в соцмережах я не зустрічав. Якби в Грузії паралельно з програмою СБ не запрацював проект USAID, а пізніше-NAPR, тут було б те ж саме.

Для питань та доводів хочу проаналізувати ще трохи інформації:

-"Дана ініціатива не є початком земельної держреформи, а лише засобом усунення та виправлення дрібних помилок у Держгеокадастрі та Реєстрі прав на прикладі трьох областей";

-"Ми займатимемося питаннями реєстрації земель державної власності. Будемо раді сприяти покращенню обізнаності представників влади й надати безкоштовну допомогу власникам паїв з питань землі"- Сату Кахконен (представник Світового банку в Україні).

Хочу нагадати позицію Президента України Петро Порошенко: "Ні про який запуск ринку без того, що існує 100% оцифровки земельного кадастру, ми говорити не можемо".

Так ось, ніяк не можна допустити ажіотаж, що $3 млн підуть на "відкриття" земельного ринку. Населенню треба чітко роз'яснити, що проект передбачає реєстрацію державних земель, усунення та виправлення дрібних помилок в Держгеокадастрі і Реєстрі прав.  Тут проблема набагато серйозніша і глибока.

І ще виникають питання щодо повноваження держструктур, які застосовуватимуть для ходу проектних робіт. Тобто, чи зможуть обласні держадміністрації провести такі об'ємні роботи, як інвентаризація державних земель, упорядкування документів про земельні відносин, внесення даних в кадастр, і виправити помилки, оцифрувати всі наявні записи про права на землю? Чи вистачить  кадрів? Чи зможе міністерство аграрної політики та продовольства та Держгеокадастр наповнити “свіжими” даними базу Державного земельного кадастру, оцифрувати всі наявні паперові записи про земельні відносини і зробити це в унісон? Може все-таки докласти зусиль, щоб реєстрацією займалася одна єдина державна структура? Дублюючі повноваження завжди ведуть до серйозних помилок.

Давайте тут і поставимо велику крапку. Сумнівів і питань предостатньо, але мені дійсно хочеться вірити, що це обумовлено браком інформації, і вони зникнуть з початком проекту.