Terra (in)cognita: чи відкриють в Україні дані про земельні відносини?

Інформація про земельні відносини акумуюється близько десятком державних органів у форматі, придатному для наступної автоматизованої обробки. Йдеться про понад 140 показників, які досі були доступні лише представникам тих органів, які їх збирали. Відкриття цієї інформації означає, що приймати рішення щодо ведення аграрного бізнесу та розпорядження земельними ресурсами можна буде на підставі достовірних даних, доступних усім, а корупційна складова, пов’язана із монопольним доступом до інформації у сфері земельних відносин, має всі шанси стати історією.

Інструмент для прозорості земельних відносин

Інструментом, який може забезпечити прозорість земельних відносин в Україні, має стати Система моніторингу земельних відносин. Вона акумулюватиме вже існуючі дані, які постійно фіксують у своїй повсякденній діяльності різні органи державної влади, та на їх підставі надаватиме оперативну інформацію у відкритому доступі.

Нині згадані дані фіксують: Державна служба статистики; Державна служба з питань геодезії, картографії та кадастру; Державна судова адміністрація; Державна фіскальна служба; Державне агентство водних ресурсів та Міністерство юстиції України. Частина цих даних раніше ніколи не оприлюднювалися та була предметом спекуляцій, а сам величезний масив даних, який надходить з різних установ, ніколи не поєднувався в одній системі, а відтак – не був предметом аналізу. Поєднання джерел статистичних та адміністративних даних дає можливість отримати вичерпну інформацію про більшість аспектів земельних відносин, визначити прогалини в джерелах інформації, якості державного регулювання та управління земельними ресурсами.

Брак публічної інформації щодо земельної сфери в Україні відзначали вітчизняні та західні експерти вже упродовж тривалого часу. Власне, створення згаданої Системи моніторингу стало результатом впровадження рекомендацій Світового банку для України (LGAF, 2013), а також відповідає принципам, задекларованим у Добровільній директиві ФАО з управління земельними ресурсами. Запуск Моніторингу земельних відносин підвищить позиції України в рейтингу Світового банку Doing Business.     

Чого бракує?

Приватизація понад 50% земель державної власності, масова реєстрація приватних земельних ділянок, створення ринку оренди землі, запуск у 2013 році цифрового Державного земельного кадастру, - це кроки, які було зроблено в земельній сфері за останні 25 років. Проте дефіцит актуальних та достовірних даних щодо стану земельних ресурсів та земельного ринку лишається джерелом політичних спекуляцій, породжує фобії та міфи щодо напрямків земельної реформи.

Як результат – ціла низка проблем, як-от: визначення правового статусу та внесення до Державного земельного кадастру земель колективної власності (невитребувані паї, польові дороги, лісосмуги тощо), відумерлої спадщини; можливості вільно розпоряджатися приватними землями сільгосппризначення та скасування мораторію; залучення кредитів під заставу земельних ділянок та багато інших, - залишаються невирішеними, а перспективи їх правового врегулювання наразі не зрозумілі. Крім того, практика застосування чинного законодавства та підзаконних актів суттєво відрізняється між місцевими органами влади. Децентралізація надає значні можливості для розвитку місцевих громад та ефективного використання земельних ресурсів на місцях, але без забезпечення прозорості у сфері використання цих ресурсів, навпаки, може збільшити корупційні ризики.

«Пілот» запущено

Прототип Системи моніторингу земельних відносин було розроблено та запроваджено у пілотному режимі упродовж квітня-грудня 2015 року Проектом «Підтримка реформ у сільському господарстві та земельних відносинах в Україні» (land.kse.org.ua). Цей Проект впроваджується за підтримки Світового банку МГО «Київський економічний інститут» при Київській школі економіки у співпраці з Міністерством аграрної політики та продовольства України, Держгеокадастром та іншими органами центральної виконавчої влади.

Запропонована Система моніторингу є інноваційним проектом як в Україні, так і у світі. У багатьох економічно розвинутих країнах елементи такої системи існують вже багато років. Майже одночасно з Україною подібні системи створюються в Грузії, Молдові, Хорватії, Індії, В’єтнамі, Перу, Філіппінах, Руанді. Однак досвід України із пілотним впровадженням Моніторингу земельних відносин був визнаний експертами Світового банку одним із найкращих у світовій практиці – завдяки тому, що вдалося охопити практично всі основні характеристики земельних відносин та залучити до співпраці й обміну інформацією 6 органів центральної влади. Попри те, що в можливість такої співпраці на початку роботи мало хто вірив, «пілот» довів, що вона можлива.

З чого складається Моніторинг земельних відносин

Моніторинг земельних відносин – це система збору, збереження та оприлюднення даних щодо стану земельних відносин для всієї території країни у розрізі районів та міст.

Система охоплює набір показників (загалом їх понад 140) щодо таких 8-ми основних характеристик земельних ресурсів та земельних відносин:

1. Основні показники впровадження земельної реформи в Україні (серед них: кількість реєстрацій прав оренди нотаріусами та державними реєстраторами, результати проведення аукціонів з продажу прав оренди державних земель, динаміка виправлення помилок в Земельному кадастрі).
2. Повнота офіційної реєстрації земельних ділянок та відповідних прав на них в Державному земельному кадастрі та Реєстрі прав (частка зареєстрованих земельних ділянок комунальної, приватної та державної власності).
3. Кількість і ціни (вартість) зареєстрованих земельних транзакцій (операцій) різних типів (продаж, оренда, успадкування, застава).
4. Надходження від податку на землю та кількість платників земельного податку.
5. Приватизація, вилучення та експропріація земель.
6. Кількість судових справ, пов’язаних із земельними відносинами.
7. Частка земель приватної власності, зареєстрованих в кадастрі на осіб жіночої та чоловічої статті, у спільній власності або у власності юридичних осіб.
8. Базові характеристики адміністративно-територіальних одиниць (площа, населення, кількість юридичних осіб, структура земель за цільовим призначенням та формою власності).

Дані за цими показниками за період 2014-15 перебувають у відкритому доступі на сайті Проекту, а їх загальний опис опубліковано у першому щорічнику «Моніторинг земельних відносин в Україні, 2014-15».

Моніторинг дозволяє порівнювати між собою діяльність місцевих органів влади, що відповідають за різні функціональні сфери земельних відносин; отримувати у вільному доступі інформацію, необхідну для обґрунтування рішень про інвестиції, проведення транзакцій, оцінки земель та прав оренди, а також для оцінки відповідних ризиків.

Оприлюднення даних «пілоту» та отримані відгуки продемонстрували, що активними користувачами Системи моніторингу будуть як органи державної влади (на центральному та місцевому рівнях; вони вперше отримають інформацію, зведену в єдину систему), так і землевласники, землекористувачі, інвестори, банківський сектор та страхові компанії, фахівці у галузі земельних відносин, журналісти.

Яку інформацію дозволяє побачити Моніторинг? Наприклад, запровадження 7-річного мінімального терміну для договорів оренди земельних ділянок с/г призначення та збільшення розміру земельного податку збігається в часі із значним падінням кількості зареєстрованих договорів оренди. Падіння відбувається попри те, що нотаріуси отримали право реєструвати договори оренди.

Кількість зареєстрованих договорів оренди за видом реєстратора по кварталах, Січень 2013-Жовтень 2015

Ще один приклад. Станом на 1 грудня 2015 року було зареєстровано 16 661 051 ділянок загальною площею 41 812 127,76 га, що складає 69% території України. Проте тільки 22,6% земель державної власності зареєстровано в Державному земельному кадастрі. Спостерігається суттєва різниця у рівні реєстрації між районами. Так, у Бобровицькому (Чернігівська обл.), Обухівському (Київська обл.) та Шишацькому (Полтавська обл.) районах у Кадастрі зареєстровано понад 96% усіх земель. А у Великоберезнянському (Закарпатська обл.) та Перечинському (Закарпатська обл.) – менше ніж 5% земель.

Відсоток земель, що зареєстровано в Державному Кадастрі у приватній (зліва) та державній (справа) власності.

Запустять чи заблокують?

Якщо пілотний проект реалізовувався на засадах, фактично, доброї волі державних посадовців, які розуміють необхідність впровадження реформ, то для запуску постійно діючого автоматизованого Моніторингу земельних відносин в Україні необхідно ухвалити нормативну базу. Вона мала б регламентувати: (1) яку інформацію, в якій формі, з якою періодичністю та куди саме мали б надавати державні органи, (2) створення засобів автоматизації цього процесу (програмного забезпечення), (3) розміщення результатів у відкритому доступі, (4) їх регулярне оновлення.

Докладний регламент, який спирається на досвід «пілоту» та відгуки експертів і потенційних користувачів, прописано у Проекті постанови Кабінету Міністрів про моніторинг земельних відносин. Його підготовлено в рамках Проекту «Підтримка реформ у сільському господарстві та земельних відносинах в Україні» та передано на розгляд зацікавлених державних органів влади.

Песимізму щодо долі цієї Постанови додає та обставина, що її проект вже близько півроку розглядається бюрократичним апаратом. Оптимізму додає те, що Держгеокадастр, Мінагрополітики та інші органи влади, залучені до впровадження пілотного моніторингу, наразі підтримують створення такої системи (створення Системи моніторингу земельних відносин навіть передбачено «Єдиною комплексною стратегією розвитку сільського господарства та сільських територій на 2015-2020 роки», розробленою Мінагрополітики). Ухвалення документу з відкриттям у вересні нового «політичного сезону» дозволить з 1 січня 2017 року (коли збігає черговий термін дії мораторію) отримати інформаційну систему, яка дасть змогу всім учасникам ринку оперативно отримувати достовірні дані про стан ринку земель.

Сказавши «А» запровадженням «пілоту», тепер треба наважитися сказати «Б», аби зробити такий доступ постійним.  Від того, чи буде ухвалено згадану Постанову, напряму залежить: буде впроваджено Систему моніторингу в Україні, - чи, навпаки, заблоковано, і вся «земельна» інформація знову залишиться закритою.

Денис Нізалов, Олег Нів'євський, Ірина Лукомська

Проект "Підтримка реформ у сільському господарстві та земельних відносинах в Україні"

фото: vrda.gov.ua